中國大部制改革關(guān)鍵要避免零敲碎打，加強通盤謀劃

現(xiàn)在，在堅持走漸進(jìn)穩(wěn)妥的大部制改革之路面前，顯然人們已經(jīng)形成共識，這是用不著多贅言語的。問題在于，我們究竟應(yīng)該如何理解漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式究竟還有哪些？不錯，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”，堪稱為漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，它們確實能夠收到一定的務(wù)實穩(wěn)健的成效。但是，這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式難道就是最好的表現(xiàn)方式嗎？除了這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式之外還有沒有其他的表現(xiàn)方式呢？這就是我們當(dāng)下重新思考大部制改革路徑選擇亟待討論的兩個重大問題。

問題之一，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式就是最好的表現(xiàn)方式嗎？

顯而易見，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式并不是最好的表現(xiàn)方式，它們有著明顯的缺陷。一個缺陷是，它過多地關(guān)注于機構(gòu)改革的局部和細(xì)節(jié)之處，而沒有整個大部制改革的明確目標(biāo)和通盤規(guī)劃。實施這樣的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反彈。例如，美國曾把教育部和衛(wèi)生部、福利部合并在一起，但1979年后又拆分為教育部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部；我國在2008年進(jìn)行國務(wù)院機構(gòu)改革時，新組建了交通運輸部。當(dāng)時將國家民用航空局和國家郵政局并入交通運輸部管理。但是，這樣的“大交通”部門整合，遷就于種種矛盾關(guān)系，卻沒有將鐵道部整合進(jìn)來，留下了敗筆。

另一個缺陷之二是，它給人們釋放出了這樣強烈的信號，大部制改革用不著做過多的考慮，眼前好改的就先改，怎樣好改的就怎樣改，似乎大部制改革可以成為隨心所欲的率性之作。還以2008年我國大部制改革為例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地認(rèn)為，大部制改革僅僅就是把機構(gòu)減少、合并就得以完成了，并沒有從內(nèi)在機理去分析大部制結(jié)構(gòu)，以至于大部制改革成為走過場。這其實有為改革而改革，難免臨陣磨槍、倉促上陣的味道。

問題之二，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有沒有其他的漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式呢？

毫無疑義，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有其他的、而且可以說是更好的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式。這樣更好的、穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革的方式是，我們按照大部制的改革原則和目標(biāo)，經(jīng)過反復(fù)探索和研究，做出一個通盤的考慮，確定我們究竟要搞多少個部，為此，可以提出若干個改革方案，進(jìn)行比較分析。對于大部制改革，我們應(yīng)該有一個站位很高的全面謀劃，經(jīng)過對幾個備選的改革方案進(jìn)行反復(fù)討論和思考之后，選擇一個優(yōu)化的改革方案。這樣的過程可能需要持續(xù)兩三年，甚至三四年之久。在實施改革方案之前，我們還需要搞一些試點，積累經(jīng)驗，然后一下子推開，整體推進(jìn)，統(tǒng)一實行大部制改革。采取這樣理論和實踐相結(jié)合的改革方式，才是穩(wěn)妥的、全盤的大部制改革的最佳路徑選擇。

眼下即將進(jìn)行的2013年第七次國務(wù)院機構(gòu)改革，按照大部制改革原則，也還是只動幾個部委，幅度比較小，充其量只能算是微調(diào)，仍然屬于切香腸和零敲碎打的改革方式。這樣的改革方式固然也是我們所需要的，但是，與其說謹(jǐn)小慎微、零敲碎打，還不如通盤規(guī)劃、整體推進(jìn)。事實說明，只在局部性上做文章，這一個5年整幾個部委，再下一個5年整幾個部委，政府職能就不可能很好轉(zhuǎn)變，改革也不可能完全到位。要說這是穩(wěn)妥的話，其實也最不穩(wěn)妥、最不科學(xué)。因為國務(wù)院有些部門實行了大部制改革，有些部門則沒有實行，還是小部制，這在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部都沒能做到協(xié)調(diào)一致。行政管理的權(quán)能原則強調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)一才能增強效能，否則可能會造成很多問題。

因此，在2013年第七次國務(wù)院機構(gòu)改革之后，下一步我們怎樣推進(jìn)大部制改革，筆者以為，最關(guān)鍵的就是要避免零敲碎打，加強通盤謀劃。政府機構(gòu)改革，最終目的就是通過整合而減少機構(gòu)。但在改革的過程中，無論如何不能缺乏通盤考慮。中央一定要善于做頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，選擇這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥發(fā)展路徑。

（作者為國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，行政文化委員會副會長）